Le présent article rédigé par Mmes Clarisse RAZOU & Louise VIEZZI-PARENT, étudiantes (promotion Joseph Ducuing) du Master (II) Droit de la santé de l’Université Toulouse Capitole, s’inscrit dans le cadre de la 7e chronique en Droit de la Santé du Master Droit de la Santé (UT1 Capitole)
avec le soutien du Journal du Droit Administratif.
Le droit de vivre
dans un environnement
respectueux de la santé.
Obs. sous CE, 20 sept. 2022
« Dans un environnement qui change, il n’y a pas de plus grand risque que de rester immobile »[1]. Ces mots de J. Chirac ont un écho tout particulier face aux bouleversements environnementaux que connaît notre planète. La justice, rempart de protection des droits et libertés de chacun, se doit alors de lutter, elle aussi, pour la protection de notre milieu de vie.
Par une décision du 20 septembre 2022[2], le Conseil d’État a reconnu le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé comme liberté fondamentale. Décision qui, à peine parue a fait couler beaucoup d’encre, notamment sur la nécessité de sa relativisation.
En l’espèce les juges du Palais-Royal ont été saisis à la suite d’un jugement du Tribunal administratif de Toulon[3]. Dans ce dossier, un couple avait introduit une requête en référé-liberté afin de protéger l’environnement qui selon eux, était menacé par des travaux d’aménagements routiers réalisés par le Département du Var. Dans son jugement du 25 mars 2021, le tribunal administratif déboutera les demandeurs au motif que la protection de l’environnement ne constituait pas – encore – une liberté fondamentale. Les époux décideront néanmoins d’interjeter appel. C’est en l’état que le Conseil d’État va se prononcer.
Les droits fondamentaux se sont constitués et étoffés au fil des siècles, les problématiques et changement sociétaux permettant au droit de s’enrichir. C’est ainsi que plusieurs générations de droits se sont succédées. Les droits civils et politiques[4], consacrés à la Révolution française, furent les premiers à être reconnus comme tels. De par le contexte de tensions entre le peuple et la royauté de l’époque, la philosophie libérale triomphera. Cette dernière avancera que le meilleur moyen de protéger ces droits est justement d’interdire toute ingérence de l’État. Plus tard, au XXème siècle, se seront les droits économiques et sociaux[5] qui seront consacrés. L’idée selon laquelle la protection des libertés ne doit pas être un bras de fer avec l’État, mais bien une relation de confiance mutuelle, va germer. Quelques dizaines d’années plus tard, ce sont les droits de solidarité qui feront leur apparition, avec la volonté de mettre en avant des préoccupations plus contemporaines. C’est dans ce contexte que le droit de vivre dans un environnement sain va naître. Enfin, une partie de la doctrine[6] avancera qu’une quatrième génération est en train de voir le jour, grâce aux droits relatifs à la protection de l’individu contre les dérives de la technologie et de la science[7].
C’est à l’occasion de la reconnaissance de cette nouvelle liberté fondamentale que le Conseil d’État a décidé de faire un rappel de ces évolutions. Le 14 octobre 2022, la Haute juridiction administrative affichait fièrement une liste de trente-neuf libertés fondamentales[8] avec la volonté de mettre en place un véritable guide. Guide qui n’en reste pas néanmoins largement inspiré de ce que Caroline Lantero, Maître de Conférences en Droit public, avait d’ores et déjà fait[9].
Alors que l’urgence climatique ne cesse de se faire ressentir, la place que prennent les questions relatives à l’environnement dans les différents textes nationaux et internationaux n’aura cessée de grandir au fil du temps (I). Néanmoins, la consécration du droit de vivre dans un environnement sain par la décision du 20 septembre 2022 devront être appréciées à leur juste valeur (II).
I. La consécration progressive du droit de vivre dans un environnement sain comme corollaire du droit à la protection de la santé
Si le droit à la protection de la santé bénéficie d’une assise confortable en droit français de par son inscription dans le bloc de constitutionnalité, le droit de vivre dans un environnement sain, n’a acquis une autonomie que bien plus tard (A). Sa consécration en droit interne sera finalement achevée avec la création de la Charte de l’environnement, et son intégration dans le bloc de 1971 (B).
A. La difficile émergence du droit autonome de droit de vivre dans un environnement sain en droit international et européen
L’origine de la notion du droit de vivre dans un environnement sain se trouve dans les textes de l’Organisation des Nations Unies qui l’a dégagée à l’aide du droit à la protection de la santé.
C’est en effet dans la Déclaration universelle des droits de l’Homme[10] du 10 décembre 1948 que ce dernier sera énoncé pour la première fois. Aussi, au sein de son article 25 sera inscrit que « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation, l’habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires (…) ». Cependant, ce texte ayant été adopté sous la forme d’une résolution de l’Assemblée générale des Nations-unies, il se trouvera dépourvu de toute valeur juridique contraignante. Néanmoins, l’idée d’une règle morale, était mise en place.
Cet avènement du droit à la protection de la santé aura cependant permis d’irriguer les différents traités internationaux qui s’en inspireront pour dégager la notion du droit de vivre dans un environnement sain. En effet, l’article 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels[11] du 16 décembre 1966 expliquera que « les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit qu’a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mentale qu’elle soit capable d’atteindre ». Pacte qui se verra par ailleurs ratifié par la France le 4 novembre 1980 et qui mettra à sa charge, une obligation de moyens. Bref, le mouvement était lancé, et les dispositions relatives à ce droit consensuel à l’existence de l’humanité ne cessaient de fleurir.
Six ans plus tard, la Conférence de Stockholm du 5 au 16 juin 1972 déclarera que « la liberté est un droit fondamental pour l’Homme, l’égalité et des conditions de vie satisfaisantes aussi, dans un environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être. Il a le devoir de protéger et d’améliorer l’environnement pour les générations actuelles et futures ». Le droit de vivre dans un environnement respectueux de la santé, rattaché à la notion de protection de la santé[12], était né. Droit qui sera, par suite, repris par la Cour européenne des droits de l’Homme dans l’arrêt Hatton[13].
Pour la première fois le droit de vivre dans un environnement sain sera par ailleurs inscrit de manière autonome dans l’article 24 de la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples du 27 juin 1981 selon lequel : « tous les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global, propice à leur développement ».
En droit international c’est la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000 qui imposera à l’Europe des 28[14]« un niveau élevé de protection de l’environnement »[15], permettant alors une vraie prise en compte globale de l’environnement. La boucle sera bouclée en 2022 lorsque l’Assemblée générale des Nations-Unies consacrera le droit de vivre dans un environnement sain comme étant un droit humain[16].
Si alors, ce droit s’est rapidement trouvé inscrit dans les normes internationales et européennes ; la reconnaissance d’un tel droit dans l’ordre juridique interne ne s’est faite que des années plus tard, largement aidée par le droit international.
B. L’instauration de la Charte de l’environnement : outil de reconnaissance du droit de vivre dans un environnement sain
L’impulsion donnée en droit international permettra à la France d’adopter elle aussi, un texte qui inscrirait dans son ordre juridique, le droit de vivre dans un environnement respectueux de la santé.
En effet, si la France se trouvait de facto liée par la Charte des droits fondamentaux lorsqu’elle appliquait le droit de l’Union européenne[17], la volonté de mettre en place un véritable référentiel relatif à l’environnement se faisait ressentir. C’est dans ce contexte que Jacques Chirac, alors président, énonçait à Orléans le 3 mai 2001 que : « les écosystèmes mondiaux sont profondément perturbés. La pression sur les ressources dépasse déjà les capacités de reconstitution de la nature, alors que la population du globe devrait augmenter de moitié en une génération. J’ai eu l’occasion de le dire à la Conférence de La Haye récemment, et je le répète aujourd’hui : la question qui se pose est celle de notre avenir commun. En matière d’environnement, exigence rime désormais avec urgence. En un mot, il y a péril en la demeure ». Il appellera également à la création d’une « Organisation mondiale de l’environnement, sur le modèle de l’Organisation mondiale de la santé ou de l’Organisation internationale du travail ». Organisation qui ne verra finalement jamais le jour.
Ce sont de ces situations de tensions déjà bien ancrées que naîtra la Charte de l’environnement du 24 juin 2004. Cette dernière rejoindra par ailleurs le bloc de constitutionnalité par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005[18] dans la continuité de ce qui avait d’ores et déjà été fait le 16 juillet 1971[19]. Le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé se trouvera par ailleurs, symboliquement inscrit dans le premier article de ce nouveau texte.
Les décisions du Conseil constitutionnel se multiplieront sur cette nouvelle notion. En effet, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 7 mai 2014[20] viendra préciser que « Les articles 1er à 4 de la Charte de l’environnement figurent au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit et peuvent être invoqués à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité »[21].
Le 31 janvier 2020[22] les juges considèreront que le droit de vivre dans un environnement sain est un objectif à valeur constitutionnelle[23] (OVC). Bien que ce dernier n’instaure pas de droit invocable au soutien d’une prétention, il constitue néanmoins un but à atteindre qui permettra de guider le législateur dans son office.
Finalement, les décisions en matière d’environnement contre l’État se succèderont. Le 4 août 2021[24], il sera astreint au paiement d’une amende de dix millions d’euros au motif que les mesures pour lutter contre la pollution de l’air ne sont pas suffisantes. De même, le 14 octobre 2021, l’État sera condamné pour inaction environnementale par le tribunal administratif de Paris dans « l’affaire du siècle »[25]. Bis repetita, le 17 octobre 2022[26], les juges du Palais Royal condamneront l’État, cette fois-ci à une astreinte de vingt millions d’euros pour les mêmes motifs qu’août 2021.
Si l’État ne cesse de se faire condamner, néanmoins cette action en réparation accueillie favorablement par le juge administratif est un nouveau pas en avant pour la protection environnementale dans l’ordre juridique interne.
Sont autant de procédés qui ont ainsi vu naître l’espoir d’une invocabilité du droit à la protection de la santé au niveau du contribuable et notamment dans le cadre d’un référé-liberté. Reconnaissance qui ne sera faite qu’en date du 20 septembre 2022 au niveau national.
II. Le référé-liberté : nouveau garant de la protection du droit de vivre dans un environnement sain
En reconnaissant le droit de vivre dans un environnement sain comme une liberté fondamentale, le Conseil d’État permet l’invocabilité de ce dernier dans le cadre de référé-liberté[27]. Le juge pourra ainsi prendre des mesures d’urgence en matière de protection environnementale (A), ce qui va modifier l’état actuel de prise en compte de cette notion en droit (B).
A. La saisine du juge en référé-liberté : une mesure de protection d’urgence de l’environnement
L’article L521-2 du Code de justice administrative institue le référé-liberté[28]. Ce procédé, instauré par une loi du 30 juin 2000[29], permet au juge de statuer dans de brefs délais face à l’urgence d’une situation. La saisine du juge en référé-liberté suppose qu’une atteinte « grave et manifestement illégale »[30] soit portée à une liberté fondamentale par une décision administrative. C’est en ce sens que la reconnaissance du droit de vivre dans un environnement sain comme liberté fondamentale permet la mise en œuvre de cette procédure.
Au-delà du caractère « grave et manifestement illégal » de l’acte contesté, il est nécessaire que celui-ci soit de caractère administratif. En effet, le référé-liberté est une procédure ayant lieu devant le tribunal administratif, qui va connaître des litiges de l’Administration.
Ainsi, l’acte portant atteinte à la liberté fondamentale doit avoir été pris par une administration publique ou un organisme privé en charge d’une mission de service public.
Ce dispositif va permettre au juge de prendre une ordonnance de référé dans les quarante-huit heures suivant le dépôt de la requête. L’urgence de la situation résultant de l’acte administratif suppose une réponse rapide de la justice. Par ce caractère d’urgence, l’instruction est simplifiée : les parties n’ont pas obligation d’être représentées par un avocat et le juge notifie sans délai sa décision.
La décision du juge des référés n’a pas autorité de la chose jugée, c’est une simple mesure conservatoire visant à protéger les justiciables de graves atteintes à leurs libertés[31]. Aussi, les mesures prises en référé-liberté s’éteignent au moment où le juge administratif aura statué, sur le fond de la requête[32]. Il est aussi possible d’interjeter appel de la décision conservatoire devant le Conseil d’État dans un délai de quinze jours après la décision du juge des référés[33].
En matière environnementale, où quelques heures suffisent à ce que des dégâts sur la qualité de l’air, de l’eau et des différents éléments naturels nous entourant, entraînent des conséquences désastreuses pour le futur, cette procédure juridique d’urgence est perçue comme une avancée majeure pour la protection de notre milieu de vie. Le Droit français suit le mouvement initié par l’État qui, depuis la conférence de Paris de 2015 sur les changements climatiques[34], se présente comme l’un des chefs de file mondiaux en matière de protection environnementale. Cette prise de conscience de l’importance de l’environnement va entraîner des modifications substantielles sur le comportement des autorités publiques[35] qui s’exposent à des mesures d’urgences prises contre l’impact écologique de leurs décisions.
B. L’impact juridique futur de l’invocabilité, en référé-liberté, du droit de vivre dans un environnement sain
Bien que l’invocabilité du droit de vivre dans un environnement sain en référé-liberté soit une mesure supplémentaire pour lutter de manière rapide et efficace contre la violation de ce dernier, il convient de modérer la portée de cette évolution[36].
Le recul temporel étant faible, il est aujourd’hui difficile de s’exprimer sur les conséquences, qu’a eu la reconnaissance du droit de vivre dans un environnement sain comme liberté fondamentale, sur le comportement des autorités publiques. Néanmoins, il ressort du Code de justice administrative que les conditions de saisine du juge des référés sont très limitatives[37].
Cela réduit, de facto, les possibilités de mise en œuvre de cette nouvelle procédure pour protéger le climat. De plus, les différentes alertes scientifiques concernant le climat remontent à plusieurs dizaines d’années[38]. Ainsi, cette reconnaissance peut paraître tardive. En effet, selon le Maître de conférences de l’Université Toulouse 1 Capitole, J. Bétaille : « la nouveauté ici, ce n’est pas que le droit à l’environnement soit une liberté fondamentale, mais seulement que le Conseil d’État veuille bien le reconnaître, cinquante ans après la Déclaration de Stockholm, presque vingt ans après la Cour européenne des droits de l’Homme, dix sept ans après la Constitution et le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne »[39].
Face à cette carence juridique, des travaux législatifs avaient été entrepris et des missions, formées pour étudier la question de l’effectivité de la justice en matière environnementale. En ce sens, le 10 mars 2021, les députés N. Moutchou et C. Untermaier ont communiqué les conclusions de la mission que leur avait confié la commission des lois de l’Assemblée nationale sur l’environnement et la justice[40]. Les travaux de cette commission sont critiques quant à la considération de l’environnement dans l’ordre juridique administratif. En effet, le rapport relève que la protection de notre milieu de vie suppose des réactions rapides qui ne peuvent juridiquement être mises en place que par référé. Or, le référé suppose une caractérisation de l’urgence à agir, chose qui est difficile à prouver car les dommages sur l’environnement ne sont parfois visibles que des années après les faits. En sus, la commission relève que sur près de trois cents référés administratifs en 2020, deux cent cinquante étaient des référés-suspension malgré la grande diversité de procédures existantes.
La possibilité d’invoquer le droit de vivre dans un environnement sain en référé-liberté ne permet pas de combler les différentes difficultés auxquelles la matière fait face. Afin de s’adapter aux spécificités qui sont celles du droit de l’environnement il aurait été possible de créer un référé environnement prenant en compte la singularité de la matière. Une autre solution aurait été de permettre au juge administratif de modifier la définition de certaines notions – comme celle de l’urgence – pour se conformer aux particularités environnementales.
L’urgence climatique nous frappant de plein fouet, il est tout de même réjouissant de constater que la Haute autorité administrative tend à renforcer la protection de l’environnement.
[1] Chirac. J. Une nouvelle France, 1994
[2] CE, 2ème – 7ème chambres réunies, 20 septembre 2022, n°451129
[3] TA Toulon, 25 mars 2021, n°2100764
[4] CE, ord., 24 févr. 2001, Tibéri, n° 230611 sur la liberté de conscience
[5] Ces droits sont le plus souvent appelés les « droits-créances ». Par cette dénomination, ils signifient que c’est l’individu qui détient une créance sur l’État, un pouvoir qui lui permettrait d’exiger une intervention positive de ce dernier.
[6] Notamment G. Braibant.
[7] V. CE, ord., 18 mai 2020, La quadrature du net et LDH, n° 440442, 440445 sur le droit à la protection des données personnelles
[8] « Vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé reconnu liberté fondamentale ». 14 octobre 2022. Conseil d’État.
[9] C. Lantero « Les libertés fondamentales au sens de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative ». Le blog Droit administratif.
[10] Dite « DUDH »
[11] Dit « PIDESC »
[12] Définition de la santé inscrite dans le préambule de la Constitution de l’ONU de 1946 : « La santé est un état de complet bien-être physique, mental et social et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité ».
[13] Hatton et autres c/ Royaume-Uni [GC], n°36022/97, CEDH – 2001
[14] Devenue 27 depuis le retrait du Royaume-Uni.
[15] Article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
[16] Résolution A/RES/76/300 de l’Assemblée générale, Droit à un environnement propre, sain et durable, A/76/L.75 (26 juillet 2022) ; voir dans le même sens : résolution 48-13 du Conseil des Droits de l’Homme, Le droit humain à un environnement propre, sain et durable, HRC/RES/48/13 (8 octobre 2021).
[17] Article 51 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
[18] L. Const. n°2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement.
[19] Cons. Const., 16 juillet 1971, n°71-44
[20] Cons. Const., 7 mai 2014, n°2014-394
[21] Loi constitutionnelle n°2008-724 de modernisation des institutions de la Vème République du 23 juillet 2008, qui instaure le mécanisme de la « QPC » à l’article 61-1 de la Constitution du 4 octobre 1958.
[22] Cons. Const. 31 janvier 2020, n°219-823 : « l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel (…) l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains (…) la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation (…) afin d’assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins »
[23] Cons. Const., 27 juillet 1982, n°82-141
[24] CE, 6ème – 5ème chambres réunies, 4 août 2021, n°428409 suivant les décisions n°394254 du 12 juillet 2017 qui fixe une astreinte trimestrielle de 10 millions d’euros en cas de non-respect de ses obligations, et n°428409 du 10 juillet 2020 (application)
[25] TA Paris, 4ème section – 1ère chambre, 14 octobre 2021, n° 1904967, 1904968, 1904972, 1904976/4-1
[26] CE, 5ème – 6ème chambres réunies, 17 octobre 2022, n°428409
[27] En ce sens, Pastor, JM. « L’article premier de la Charte de l’environnement devient une liberté fondamentale ». 23 septembre 2022. Dalloz.
[28] L521-1 CJA : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».
[29] Article 4 de la Loi n°2000-597 du 30 juin 2000
[30] L.521-2 CJA : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ».
[31] TA Châlons-en-Champagne, 29 avril 2005, n° 0500828 : référé-liberté sur la base de la Charte de l’Environnement.
[32] L521-1 CJA : « Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ».
[33] CE, ord., 15 mars 2021, n° 450194 : décision du Conseil d’État en tant que juge d’appel du juge des référés sur une requête se prévalant de la protection de l’environnement.
[34] Dite « COP 21 »
[35] En ce sens, Jabre, L. « Le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé est invocable devant le juge des référés », La gazette des communes, 22 septembre 2022
[36] Voir, Hourdeaux, J. « Le droit à un environnement sain rejoint la liste des « libertés fondamentales ». Mais après? », Médiapart, 19 octobre 2022
[37] Comme le rappelle, « Droit à un environnement respectueux de la santé : une liberté fondamentale », 28 septembre 2022, Droit à un environnement équilibré : une liberté fondamentale | vie-publique.fr
[38] Revelle, R et Suess, Hans E. « Carbon Dioxide Exchange Between Atmosphere and Ocean and the Question of an Increase of Atmospheric CO2 during the Past Decades » , Tellus, Volume 9, 1957
[39] Bétaille J., 21 septembre 2022, twitter.com
[40] Communication du 10 mars 2021. Moutchou, N et Untermaier, C. Mission « flash » sur le référé spécial environnement. Commission des lois de l’Assemblée nationale.